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三、县乡财政困难的成因及其与“市管县”的关联度

对于县乡财政困难的成因，我们认为不能归咎于“市管县”财政体制。因为在农村税费改革前后地方政府都是省、市、县、乡四级，为什么不在税费改革前指出政府级次过多会导致县乡两级的财政困境，而是随着农村税费改革政策的实施，基层财政收入的锐减使得人们突然意识到县乡财政困难这一重大问题后，学术界才转而将这一问题的症结归咎于当今的五级政府体制呢？如前所述，在农村税费改革之前，基层政府的预算内财政缺口也十分明显，只是可以通过增加农民负担而维持自身的正常运转，所以并未引起人们的关注，而农村税费改革如催化剂一样使此问题愈加严重，才使其成为社会各界关注的焦点问题。

事实上，这一问题本身有其内在的逻辑框架：财政困难就是要县乡政府办一些“事情”而资金缺乏。于是，问题就在于：第一，县乡经济发展带来多少可支配的财政收入（这个问题取决于当地经济发展的水平和国家的税收制度）？第二，什么事情应当是政府必须办的（即所谓“事权”或者政府的基本职责）？第三，县乡支出的效率如何？这三个问题即为财政收入、财政支出、财政预算问题。

（一）县乡财政困难：收入视角

从收入的角度来看，在1994年的分税制财政体制改革和1997年的转移支付制度改革之后，我国地方财政收入增长显著。虽然略低于中央政府的财政收入的增长速度，但也高于GDP和人均可支配收入的增长速度，依此推论，县乡财政不至于困难到如今的地步。然而，现实的情况并非如此，合理的推论也只能是上级政府（省、地级市）拿走了更多的财政收入，同时将支出责任下压到县乡。图2　2000-2006年省、市、县级财政收入变动趋势图

数据来源：县级财政收入的统计数据来源于中国县（市）社会经济统计年鉴（2001-2007），市级财政收入的统计数据来源于中国城市统计年鉴（2001-2007），省级财政收入的统计数据来源于中国统计年鉴（2001-2007）。

从图2可以看出，省、市的财政收入增长速度远远高于县乡政府的财政收入增长速度。这说明，财政收入在快速向上集中，县乡财政与省市财政的差距越来越大。其原因在于，在不断发展的分税制财政体制下，增值税的75%、消费税的100%以及所得税的50%-60%归属中央，将规模小、征收难度大、征收成本高的其他税种留给了地方。而且大多数中西部县乡仍是以农业为主的不发达地区，在这些地区，工商业对财政收入贡献相对较小，再加上因为取消农业税而导致政策性的减收，使得省以下的财政收入较少且增长缓慢，县乡财政困难也就成为了一种较为普遍的现象。