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自中央制订“十一五”规划始，深化行政管理体制改革一直是我国政府改革和发展战略的中心和重点，而作为政府管理依据和基础的政府职能的转变更是改革的重中之重。１９９８年以前我国机构改革反复经历精简——膨胀怪圈，其根本原因就在于未与职能改革进行联动，而１９９８年政府机构改革对政府职能的准确把握也使得我国政府机构框架在这次改革之后得以基本奠定。因此深化行政管理体制改革的关键在于转变政府职能。然而，职能本身是个复杂概念，它不仅界定了政府该做什么，不该做什么，以及在其中应承担的义务和责任，还与组织、流程、绩效等因素密切相关，并且受政治价值、政治文化、政治体制等深层因素的影响。因此，政府职能转变是一个系统的联动工程，不能搞单兵突进，应从绩效管理、流程再造、行政审批等相关改革领域寻找外围突破口和切入点，以相关改革推动政府职能转变的实现，并进而共同推进政府行政管理体制改革的持续深入。

第一，要以科学发展观为指导推进绩效政府建设。绩效评估和管理是界定政府职能并约束其善加履行，为政府提供价值导向、行为标准、改革依据的有效工具。是否有一套与服务型政府内在价值一致的绩效评估和管理体系，是关系我国政府职能改革是否能落到实处的重要因素。近年来我国政府绩效改革不断深入，各级政府绩效管理和评估实践也逐步走上了科学化、多元化、规范化的轨道，对政府职能转变起到了有效的导向和矫正作用。但同时，改革过程中暴露出的一些问题，不仅制约着绩效政府建设自身的发展，也有碍政府职能转变的进一步深入。一是以发展经济为主的绩效评估价值导向未能根本转变，科学发展观尚未真正从政府书面话语体系落实到对地方政府的评价和官员的选拔任用之中，ＧＤＰ指标所占权重依然过高。二是指标欠科学、程序欠规范，评估带有运动色彩，动辄搞末位淘汰和风暴问责，具有一定的随意性，难以为政府职能调整提供理性规范的客观依据。三是评估主体结构单一，多以行政权力及责任为基础实行“内向性”、“单向性”的内部评估，外部主体缺乏制度性参与渠道，因此评估难以真实全面地反映公众和社会对政府的真实评价。因此，必须以科学发展观为指导建立常规化、规范化、科学化的绩效评估和管理制度，适用一套经济发展、公共服务和社会管理权重比例适度的指标体系，建立一系列科学规范的评估程序，使绩效评估和管理真正发挥政府职能改革指示器和校正仪的作用。

第二，要从公众根本需要出发推进政府流程再造。转变政府职能应包含两层意思：一是政府职能转型，从管制型政府向服务型政府转型，从经济建设主导型政府向公共治理型政府转型。二是政府职能调整，即根据环境变迁和时代需要对政府具体经济社会管理职能进行调整和理顺，其对症之策就是进行政府流程再造。在管理逻辑上，流程应先于职能，只有明确做什么、怎么做，才能确定由哪些部门来执行，怎么分工、如何负责。现实中因职能产生的诸多管理问题，其症结就在于职能的相对固化，导致流程和职能的逻辑顺序在现实中被人为颠倒。因此政府职能调整和转变要真正取得实效，必须回到管理本身应有的逻辑，要从公众根本需要出发重新设计流程，并从流程入手进一步理顺职能。随着我国政府改革的不断深入，尤其是行政审批制度改革的发展，各地政府对各自内部行政流程和部门间的交叉流程进行了不同程度的改造和优化，形成了许多很好的实践。

第三，要以分权为核心进一步深化行政审批制度改革。从１９９７年深圳试点到２００４年《行政许可法》实施至今，行政审批制度改革在中国已走过了十年，政府的审批事项不断精简、审批职能不断规范。但审批制度改革在还权社会、赋权于民的同时，也酝酿着政府自身权力结构的变化，一是横向各职能部门间的权力重组和纵向不同层级间的权力分配，二是政府部门内部权力的分离。前者历来是我国政府职能改革的重点，而后者，随着党的十七大建立大部门体制目标的提出，必然成为本轮行政管理体制改革的核心议题以及未来政府职能转变的主要目标。大部门制的职能集中带来了权力的集中，如何调整权力关系、消解部门利益、实现有效监督是关系大部门制及未来职能改革成败的关键。我国行政审批制度改革实践表明，以分权为核心进一步深化审批制度改革或许能够提供解决问题的有效途径。如果说中国行政审批制度改革在前期更多地聚焦于规范政府职能的内容和边界，则未来的审批改革将更为关注政府行使职能的内部程序和对权力的监督，目前一些地方政府在这方面已有了一些很好的实践。因此，未来的行政审批制度改革的主要内涵应是促进政府决策权、执行权、监督权的有效分离，从而切实保证政府职能转变和大部门制预期改革目标的真正落实。

（作者单位：国家行政学院）