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汪玉凯:“漂在机关”的借调群体
www.fjsen.com?2009-11-10 09:52? ?来源:人民网    我来说两句

借调一般是指编制在原单位,被借调到上级或主管单位短期工作的行为。作为游离于《公务员法》之外的一种干部使用方式,借调干部相对随意、不确定,少数人成功将借调变成了向上的捷径,大部分在借调之后又不得不回到原单位。

借调在发挥其积极作用的同时,也存在着诸多尴尬。有人用悬在机关的“漂移族”来描述借调干部的处境,职位不稳定,心态、去向等处于“漂移”状态。这不禁让人提出种种追问:为何出现如此之多的借调现象?借调对目前的行政管理体制产生了怎样的影响?如何对借调进行规范?让我们听听专家怎么说,公众怎么看,借调干部怎么想。

借调的单位人手不够用,就从下面单位借调人员。借入随意,退回也随意,有时候甚至只要领导一句话就行,这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事

在乡镇乃至中央的许多机关里,生存着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”,顾名思义,就是:你还是原单位的人,你的行政关系还在原单位,你还得到原单位领工资。机关先把你借来使用,有了机会再正式把你调过来,但这种机会往往少得可怜。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式,颇具中国特色。

如果从时间上进行追溯,中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前,党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年,为了迎接中外记者延安访问团,周恩来与负责具体接待领导工作的杨尚昆,就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”,中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设,借调干部在各个地方都普遍存在,后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成,不过,都没有具体的文件,只是一些约定俗成的规定。

在1980年代,借调成为向上级机关流动的一种重要方式,能够被借调是一件很光荣的事,许多企业事业单位的工作人员,正是通过借调从而使命运发生根本转折,走上从政之路,比如王岐山。1980年代,“借调干部”作为一个专门的名称,流行一时,在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代,特别是1993年10月,中国开始推行公务员制度以来,借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转,也随之发生变化。

借调是人浮于事的表现,是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢?借调的单位有事情,人手不够用,就从下面单位借调人员,不管人家下面单位的工作怎么开展,人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺,或者招聘临时工。一层一层如此循环下去,借调现象就会变得无穷无尽,真是“天长地久有时尽,‘借调’绵绵无绝期”。

在编制面前,可以说被借调者与原单位都是“弱势者”:借调人占有编制但不干活,新人就进不来,原单位还要给不干活的人发工资。同样,被借调人员累死累活,不仅在借调单位没有工资,也不能得到编制。在中国的组织人事制度中,编制是一个带有多重涵义的词语,其背后不仅有利益,更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”,本质上是干部管理制度不完备的必然后果。据我了解,在国外是根本不存在干部借调这种现象的,所以干部借调现象带有极强的中国特色。

虽然《公务员法》已经正式实施,组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说,依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措,加强对借调人员的管理,比如今年以来,广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题,通过“管、治、建、疏、训”五招,严格控制机关事业单位随意借调工作人员,进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大,借入的随意,退回也随意,有时候甚至只要领导一句话就行,这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。

相对来说,挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范,在《公务员法》中,规定的公务员交流方式只有三种:调任、转任和挂职锻炼,借调只字未提。在我看来,借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化,因为借调现象本身就是一个“怪胎”。

(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)


责任编辑:赵舒文
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