事实上，“天花板”干部现象并非中国特色，各国亦普遍有之。这种现象的普遍化主要源于政府体制的“金字塔”型结构。
虽然“天花板”干部现象具有普遍性，但别的国家却远没有我国那么突出，主要原因是他们重视开发其他的激励方式，而我们除了职级晋升之外，几乎就“黔驴技穷”了。
当前，我国公务员管理体制缺乏激励，而有限的激励又过度捆绑在职务晋升上。实际上许多国家和地区公务员工资级差比较大。例如，即使是实行高工资制的香港公务员，其最高最低公务员工资差仍达到22倍。新加坡公务员的最高最低差的倍数更大。高的工资差必然创造大的薪酬激励空间。在此制度下，即使公务员的职位不能升迁，只要考核合格，工资收入就可以逐年提升，因此，这样的薪酬设计就有一个很大的激励空间。以我国香港为例，适用于大多数公务员的是总薪级表，该总薪级表有49个薪级。即使一个公务员职位始终没有晋升，只要兢兢业业地在政府工作，每年都能通过考核，就可以每年增加一个薪级的工资，可以持续获得长达数十年的薪酬激励。当然，对于获得职位晋升者，则可以跳跃性地获得薪酬方面的激励。
把待遇与职务挂钩导致发展空间窄，激励功能弱
我国公务员工资以外的待遇，主要是职务消费，它完全和职级、职位挂钩甚至是捆绑在一起。职务越高，公车补贴、电信补贴、差旅费等职务消费也就越多，职务越低，享受的职务消费也就越少。把待遇与职务挂钩导致发展空间窄，激励功能弱，职务晋升几乎成了唯一的激励途径，当官成为许多公务员的最大追求，没有职数，晋升也就没有希望。于是，大家都盯着那为数不多的几个职位，形成了千军万马过独木桥的“热闹”场面。而领导干部一旦到达“天花板”，就会产生强烈的职业受挫感，从而导致很多问题。“59岁”现象、“49岁”现象一定程度上就是在激励手段单一的背景下发生的。
因此，激励手段的多元化和有效化，开发职级晋升之外的激励手段，就是解决这一问题的重要途径。国外政府特别重视职级晋升之外的激励手段的开发。许多国家将调薪权力下放，以弹性调薪取代固定薪级，公务员的工资逐步与绩效挂钩。新加坡公务员的绩效奖励不仅与个人业绩相关，更与经济情况紧密相连。在新西兰，与公务员工作业绩挂钩的奖金约占薪酬总额的10%至15%。新加坡高级公务员的薪酬中，有三至四成可依据个人表现及整体经济情况作出调整。除此之外，荣誉激励也是国外普遍使用的一种激励方式。相当多的国家和地区都设有属于国家行政奖励性质的“功勋奖励制度”，设有多种多样的勋章奖励。例如：美国的总统奖章、波兰的十字勋章、日本的菊花勋章等。公务员只要做出了符合条件的贡献，就可以和其他国民一样公平地获得国家功勋奖的荣誉奖励。此外，还有具有吸引力的带薪休假等，也都是国外常采用的激励公务员的有效措施。
我国《公务员法》已经有了相关的规定，设立了职务与级别的“双梯”制度，改变了过去公务员职务序列单一、晋升渠道单一的状况。对广大公务员来说即使职务上得不到提升，也可以通过职级的晋升来提高自己的待遇。这就可以给很多人以工作的动力，从根本上改变 “千军万马挤官道”的状况。
(作者为北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副研究员；清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任)
- 2009-12-07官员“天花板”困局
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