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（三）建立有利于防治腐败的预算权力结构

这需要以各级人民代表大会为核心，以防治因预算失规、失序引发的腐败为目的，建立集中统一的预算编制、执行和监督的权力结构。预算权力的集中统一性是公共财政体制的一个基本要求。自1999年预算改革以来，通过推行国库收付、部门预算、统一采购和预算审批等制度，我国预算管理权力的统一性有了很大的加强，但分散性问题无论在预算编制、预算执行，还是在预算监督上，都依然存在。审计报告所揭示的26类预算失规、失序行为，在很大程度上就是我国预算权力结构还相对分散的结果。比如，一些部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入(包括非税收入)不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式，不断膨胀了部门对预算的二次分配权，这在一定程度上削弱了财政部统一管理预算编制和预算执行的权力。而国家发改委等综合管理部门也有很大的预算分配权，这对财政部的预算管理权又构成了一定程度的分解。在预算监督方面也存在财政系统、审计系统和人大系统三分的局面，财政系统负责预算编制和预算执行的具体组织，审计系统侧重预决算执行情况的监督，人大系统负责预决算审批和总体监督。由于财政系统和其他行政职能部门同属于预算最大化的争取方，他们虽有监督能力，但监督责任不明、监督动力不足，甚至自己也常常出现不小的预算违规行为自2003年，审计署推出审计结果公开制度起，财政部就是被点名批评的次数最多的部门之一，财政部在每年的审计报告中都被审计出有重大预算违规行为。参见2004—2008年审计公告。；审计系统有监督责任，但查处的力度有限我国现行《审计法》只赋予审计机关纠正、停止被审计单位的违法违规行为的权力，对直接责任人的处理只有建议权。；人大系统有充分的监督权力，但往往缺乏监督能力和完整的预决算信息，难免使其对预算的监督虚化。因而，三个系统都发挥不了令人满意的预算监督效能。建构有中国特色的预算权力结构应该是在人民代表大会统一主导预算的前提下，做实预算执行力、预算监督力和预算编制力。其中，预算监督力是核心。我国现行的预算管理体制表明，人大不参与预算的编制使之难以深入了解行政系统对预算的需求，掌握完整的预算信息，给人大充分行使预算审批权、监督权带来困难。预算监督是一项政治工作、法律工作，也是一项技术工作、常规工作，没有预算审计就会虚化预算监督。我国实行“议行合一”的政治体制，人民代表大会行使预算主导权是该体制的应有之义。当然，我们的人民代表大会不搞西方式的“议会拨款”、“议会税收动议”和“议会支出动议”，但可以建议人大的预算委员会与财政部合作共同编制预算，特别赋予其修改预算的权力，使之能够在预算编制阶段就掌握预算信息、监督预算的编制，从而改变目前人大在审议预算时的被动局面。同时，也可以建议审计署归建于人大常委会，或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行。这样有利于实化人大对预算的检查、监督能力，而审计署的工作也更有权威。为了便于人民代表大会行使国家预算主导权，建议将人大预算委员会由现在的人大工作机构升格为人大专门委员会，使之成为我国预算审议、监督和执行检查的核心机构。此外，为了强化财政部对经人大审批后的预算的执行组织力，必须进一步细化部门预算，尤其是部门的二级预算，最大限度地规制各职能部门对本级预算和所属二级预算的二次分配权，减少预算支出调整的随意性。其他综合性调控部门和预算支出大户，如发改委、中国人民银行、科技部等可以向财政部提出预算编制和执行的建议，但不享有“先斩后奏”、“先行切割”、“强行分配”等破坏预算管理集中统一的权力。当然，财政部在预算编制、执行和管理方面都要率先自律垂范。