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一、不能将“群体利益”混同为公共利益

所谓群体，是个体基于一定的目的组织起来的团体，其利益和价值取向具有很强的偏私性。现代社会，一些群体总是试图利用公共利益的概念使其自身利益合法化和正当化，结果是强势群体吞噬了大部分利益，而其他群体的利益往往落空。公共利益不是群体利益，它是各种各样群体利益中具有共性部分的综合，是其中具有公共性和普遍性的利益。二者的主要区分是，公共利益在实体上具有共享性，不能分割，即它不能为某些人独占而排除他人享有，其数量不能像群体或私人利益那样划分，也不能由群体或个人按照其偏好多要一点或少要一点。现代社会保障为什么被称公益性事业，因为它针对的是所有的社会成员，而不是特定的群体或个人。反之，如果“社会保障”只保障一部分人或一部分群体的利益，就不能说是公益事业。比如，19世纪沙皇俄国规定，只有军队或政府工作人员退休后才能得到养老金，实际上它维护的是沙皇军事集团和官僚集团的利益，而非公共利益。再如，我国的社会保障制度一直将农民和农民工排斥在外，维护的也是群体利益，不是公共利益。

二、不能将“国家利益”简单地等同为公共利益

确实，国家利益与公共利益有一致的成分，当国家的大政方针代表了公共利益和公众的利益时，就是如此。但是，在现代政治学看来，所谓国家利益是基于国家权力、主权或领土而产生的利益，一般体现在对外关系中。现在有一种观点，国家利益就是公共利益，公共利益高于一切。这是一种误解。作为政治实体，国家有其独立的利益形式，并非所有的国家利益都是公共利益。比如说，国家机关的利益就不是公共利益。当年法西斯德国和日本穷兵黩武，对内实行高压统治，对外疯狂扩张，发动侵略战争，虽然符合国家利益，却不符合公共利益。事实上，它只符合少数统治者或统治集团的利益，不符合民族利益和公共利益。古往今来，这样的例子不在少数。本质上，国家是由公民授权组成的，其利益是有限的。具体地说，公共利益包括某些国家利益，也包括某些社会利益。另有一种观点认为，政府是国家的组织形式，它代表国家和公共利益。这句话只说对了一半，政府本身也是一个“经济人”，它有自己独立的利益，如部门利益和政府机构的工资、福利、待遇等，都是政府利益的体现，不能简单地认为政府没有自己的利益，其行为必然代表公共利益。我们一直认为，政府是天生的“道德人”，它只会做好事，不会做坏事，因此任何以政府的名义所做的事情都具有天然的正当性。如果真是这样，也就没有不好的国家，没有“恶政”了。

三、不能将“发展经济的具体项目”解释为公共利益

有很多人把不少地区的经济开发区、科技园区、旧城改造和商品房开发等当成了公共利益。而在公共利益的幌子下，我们看到的是如湖南的“嘉禾事件”、江苏的“铁本事件”等一系列野蛮事件不断上演。实际上，公共利益大多数指公众能直接享受到的利益，如公共交通、公共卫生、国防、科学及文化教育事业、环境保护等，都是能直接享受的利益，因此都是公共利益。如果只是公众能间接享受的利益，则不能称为公共利益。比如，一个私人企业纳了很多税，被政府用于建造公共设施和提高公共福利，我们能说这个企业的一切获利行为及其利益是公共利益吗？如果是这样，则所有追逐私利的行为都可以说成“为了公共利益”，因为它们都要纳税。这显然是荒谬的。公共利益有一个基本特征是非赢利性，即任何公共利益的提供者都不得从中赚取好处。从城市拆迁来看，如果政府或开发商有“牟利”的目的，则只能称商业行为而不是公共利益。经济发展的项目不言而喻是以赢利为目标，因此即便是有助于增加公共利益总量，也不能认定为公共利益。根据现代政府理论，政府不能也不应该按照利润最大化原则去运作它所拥有的资源，这是政府与企业最本质的区别。

由于理解上的偏失，公共利益在现实中成为一个容易被利用的概念，其中最突出的问题是成为侵犯公共利益和公民权利的借口。应该说，目前我国公民权利面临的最大威胁不是个人，而是一些假借集体和国家的种种不当行为，即不是私法的“定份止争”问题，而是公法的“群己界分”没有做好。因此，如何协调公共利益与个人权利，不仅是一个理论问题，也是司法和行政实践中的重要问题。从世界各国情况看，很多国家的法律都承认公共利益的优先性，但前提条件是，不得损害公民权利，尤其是基本权利。在我国，政府是最大的“经济人”，它既是裁判员，又是运动员，由于缺乏有效的制约机制，一些地方政府常常将部门利益、地方利益甚至商业利益粉饰为公共利益，由此造成的社会问题一直比较多，引发的民间积怨甚至暴力事件也很多。依据现代政治理论，政府是经公民选举产生的公共事务执行机构，它只能依靠税收维持运行，不能以赢利为职责，不得与民争利。因此，这个问题不解决，公共利益被滥用则不可避免。