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不久前，学者陈锡文在接受媒体采访时，对一些地方政府推行的“土地换社保”表示异议，他说：“社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换，没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡。”（2010年8月30日中央电视台《新闻1+1》播出的《老“三农”的新问题》）这一评论很有分量，但在笔者看来，陈锡文的看法颇有可商榷之处，实践中土地换社保虽有缺陷，但不应当完全否定。

在采访中，陈锡文表示政府公共服务应该无偿，这样的说法有所不妥。天下并没有免费的午餐，政府公共服务都是公众的财产换来的。说农民应当无偿得到政府公共服务，只能吊农民的胃口而没有实际意义，反而可能会带来激发民粹的政治风险。尽管陈锡文的意思并不是说政府财政不来自纳税人，他的意思是城市居民所享有的公共服务，不应当让农民以交出土地的方式去交换，但问题在于，既然城乡二元体制仍然存在着，农村居民享受公共服务的方式就很难和城市完全一样，如果要求政府以同样的方式为农村居民提供与城市居民同等水平的公共服务，尤其是在现有城里人的社会保障都存在巨大资金缺口而农村居民社会保障需要资金更大的情况下，指望或者推促政府尽快地把蛋糕摊薄延伸到农村去，有可能吗？如果是这样，奢谈什么农民的公民权利有什么意义呢？反过来说，总有人说农民社会保障应该由政府财政兜底，而土地出让金也被称为“土地财政”，它不正是“财政资金”用以履行政府责任了吗？

这样的说法流传甚广，用土地换社保是把土地出让金用来替代财政资金，而现有的土地出让金是对农民土地收入的剥夺，所以应当改革土地制度、使土地出让金作为土地所有者收入还给农民。似乎以土地出让金为农民提供社会保障，就不算把土地出让金还给农民。值得注意的是，一些学者这一改革诉求，主要就是农地制度私有化的诉求，认为一旦土地为农民所有，农民就可以凭借产权获得政府征地时支付的土地收益，从而避免政府通过现行征地制度把土地出让金据为己有。笔者十分认同对包括征地制度在内的现行土地管理制度的改革要求，但我国农地究竟要不要私有化，这一问题应当是可以讨论的，问题在于，以农地私有化改革为预设前提而批评土地换社保的人，往往用一个先入为主的“标准”来套中国的现实，一旦不合那些先验的标准，就要严词批评实际工作者以显示学者的深刻。而事实上，尽管实际工作中土地换社保确有很多问题，但以浙江嘉兴等地为代表的土地换社保政策，已经相当程度地推进了城市化和新农村建设、实实在在为农民带来了实惠，而且正是因为实践已经证明这一办法确实管用才在全国更多地方推广，它的问题或许主要只是不太符合某些知识分子的逻辑而已。

许多人批评政府推动土地换社保的动机，认为地方政府打着“土地换社保”幌子，对稀缺的土地资源进行疯狂地侵吞和滥用，把良田变成栉比鳞次的高楼大厦，目的只是追求GDP增长、套现资金化解地方债务、创造政绩工程以便官员晋升等等，而其后果是城市周边优质土地越来越少、威胁18亿亩耕地红线和粮食安全、失地农民越来越多以至于影响社会稳定和安全等等。其实，这些问题并不能说是土地换社保政策带来的，问题的根源可能还需要进一步挖掘。反过来说，城市化不可能不用土地，农民不进城也有粮食安全问题，地方政府愿意化解债务、做出政绩也不是坏事。即使土地换社保是上述问题的唯一原因，也不是不可以把土地换社保政策制度加以完善，使这样的问题得以避免或者逐步解决。

以笔者之见，以土地换社保推进城市化和新农村建设的办法总体上还是应当肯定，也需要在实践中不断加以完善。比如说，以农民承包地换养老保险、失业保险的保障水平不应当与市居民差距太大，而应当逐步与城市居民持平（当然，有的地方农村居民的保障水平比城市居民还高，也应当加以控制）；以宅基地换住房的面积要适当增加、住宅标准要向城市住宅看齐（当然，有的地方农村居民土地换社保之后都住上了面积远超住建部为城市居民规定的90平方米左右标准的“别墅”，对此也应当有所控制）；失地农民不仅要提高培训质量，还要尽可能帮助他们提供就业机会，而不应当只考虑让他们靠出租过剩的住房收取租金为生。等等。

非常重要的是，“土地财政”不应当只为城市化过程中的失地农民解决社会保障问题，而应当着眼于解决所有农民的社会保障问题。这是因为，第一，土地出让金的高企来自于城市化带来级差地租的提高，这样的土地收益仅仅为城近郊区失地农民享有，对偏远地区的农民是不公平的，政府不可以对这样的不公平无动于衷。第二，现阶段的土地承包制度是以土地保障所有农民的，要通过改革以社会保障替代土地的保障功能，就应当着眼于解决所有农民的社会保障，而不能只让城近郊区的农民取得高额土地收益而暴富，使城市化继续拉大城市居民及城近郊区农民与边远地区农民的差距。因此，政府在取得高额土地出让金之后，应当切出一个较大部分用来建立农民社会保障基金，并且以此普惠于所有农民。而一旦农民的社会保障制度得以建立、并且有一个适度的水平，必将为完善土地制度、从而加快城市化和新农村建设的统筹协调推进创造良好条件。

最重要的是，国家应当加快制定政策措施，形成一个系统缜密的“土地财政”资金监督约束机制，绝不能钱到了谁的手里就想怎么花就怎么花。在现阶段，对“土地财政”的预算管理和监督比各级政府“非土地财政”的预算管理和监督更加重要。这是因为，在地方政府“土地财政”纳入整个财政体制之前，“土地财政”将成为我国实施积极的城市化政策、统筹推进城镇化和新农村建设的关键环节，“土地财政”不能够实现公开透明、公平公正，不仅将极大地影响、阻碍城市化进程，也将极大地影响社会主义现代化建设全局。