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《国务院关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》于9月4日全文公布。这是一份重要的文件，它在三个方面传达了积极信息，即统一的社会政策、中央财政出资、重视养老。从公共政策的角度来看，这些都是重要的政策进步。

首先，建立新型农村养老保险制度(新农保)，是一项非常重要的基础工程。这个制度建设起来以后，将与农村地区的新型农村合作医疗制度(新农合)以及义务教育制度一起，成为农村地区福利制度的三大支柱，分别保障农民老有所养、病有所医、少有所教。此项制度的中远期目标，是为农村地区构建统一的福利体系，提供平均化的公共服务。它的远景目标，当然是打破城乡差别、建设全覆盖式的国民福利体系。

其次，要建设统一的国民福利体系，核心环节之一是中央财政出资。国务院《指导意见》中规定：“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”过去在基础教育问题上，财政重心过低导致教育不公平，是严重的教训。而新农保制度以高重心和高统筹为开端，显然有进步。

另外，长期以来，政府财政支出的大项是经济建设项目，另外一个大项是政府本身的开支，用于民生福利的社会开支所占比例很小。这种倒挂现象，使我们的公共财政开支“很难看”，不登大雅之堂，难以接受公开检验。从中央政府开始，各级政府的公共财政开支要向“社会开支”方向转移，这是构建服务型政府的必要前提。

再次，新农保制度的建设，表明养老问题在政府政策议程中的重要性有提升。中国已进入老龄化社会，成为所谓“银发国家”。建设养老福利制度，不是未雨绸缪，而是亡羊补牢。在社会转型、人口流动以及独生子女时代到来等多种复杂因素的交织作用下，养老问题早已是严重的家庭忧虑与最大的社会问题之一，并同时与贫困问题(包括农村贫困和城市贫困)、社会公平问题等等交织在一起。农村的空巢老人，是最脆弱的社会群体之一，他们的生活境况，与整体经济的持续高速发展，构成尖锐反差。进一步说，老年一代可以同时在三个角度上折射出社会公平与社会和谐的状况。一是年轻一代与年老一代之间的代际关系是否和谐与相互支撑，一是农村老人与城市老人是否平等，再就是老年人群体内部的社会差异，即因为财富、权力、地位差异而带来的晚年生活差异。由此可见，养老制度，特别是为农村与贫困地区建立养老制度，是社会公平的最重要的保障措施。

养老问题不论在城市还是在农村，不论在中国还是在外国，都是很大的问题。因此，新农保制度建设必然是长线工程。国务院的《指导意见》做了两个阶段的部署，先是在百分之十的县、市、旗地区开展试点，至2020年前覆盖全部农村适龄人口。试点工作的原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。总的来说，这是根据实际，先从低水平起步，不急于求成。这些原则，应该说是合理的，可以理解的。

新农保制度建设要成功，要使农民得到实惠，有赖于各级政府的执行效率、服务意识与廉洁行政。与此同时，制度与政策的变化，还会带来各种各样的相关影响。注意并考察新农保制度可能带来哪些方面的变化，不仅是有趣的，而且是重要的。

一个方面是农民与土地的关系。社会福利与社会保障的提供，将使农民逐渐演化为居民，与土地的关系则逐步剥离或切割开来。那么这会不会给征地赔偿额的计算或者土地流转价格的计算带来变化？如果真有变化，它将有利于化解过去难以解决的土地纠纷吗？还是会带来新的问题？这里的重点是，怎样充分认识一项制度的“外溢效果”中那些好的部分，并发展出新的政策工具，同时避免坏的部分。比如说，在征地或土地流转中，将土地价值转化为长远的养老保障，是否有利于避免纠纷，也避免中间环节的腐败？能不能利用这个制度，更好地保障“外嫁女”权益？等等。

另外一个方面是农民与村委会的关系。如果养老是一项重要利益，而这个利益由个人缴费、集体缴费以及政府资金(包括中央财政和地方财政)三个部分构成，那么村委会对于农民的重要性会相对降低。农民如果关心养老基金的构成与运行状况，本质上已经越出了“基层民主”，也就是越出了村村分立、各自为政的 “地域民主”范畴，而进入“基金的民主管理”，也就是“领域民主”的范畴。如果农民在参与公共事务方面的能力和积极性因此而有提高，这将是非常值得期待的变化。

最后一个方面是基层政府的治理模式。国务院的《指导意见》中，要求地方政府将原有的各项保障制度加以整合，与新农保妥善衔接。还可以想见，随着新农保的普及，庞大规模的养老金会对政府的管理构成压力，它要求新的管理流程、新的专业技能与新的服务项目，还要求新的风险防范与权力监督。通过民生保障环节，加快地方政府转型，也是新农保制度值得期待的重要方面。(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)