2月7日，春节长假结束后的第一个工作日，国务院召开常务会议作出重要决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。这是我国在养老制度改革上第一次将城乡居民一并考虑的实质性举措，也是中央政府在民生工程建设上送出的一个“大礼包”。

说起我国目前的基本养老制度，现在受诟病最多的便是对退休人员区别不同身份，按企业单位退休和机关事业单位退休两个不同的途径实行有区别的退休政策，后者的退休待遇明显高于前者，以至形成了职工养老保险制度上的“双轨制”。“双轨制”使退休人员享受的养老待遇出现了明显的不公平，引起了人数广泛的退休职工的强烈不满。最近几年，国家也在积极进行这方面的改革，持续多年提高企业退休者的养老待遇，现在两者的养老待遇差别已经有所缩小。

但是，养老保险“双轨制”只是说出了城镇居民退休制度上的不公平，并未将农村居民所存在的养老保险问题包括进去。农村居民养老保险与城镇居民养老保险实行的政策是根本不同的，前者主要是农村集体经济自行解决，不像城市居民那样有社保基金兜底，实际上被排除在制度保障之外，因此他们得到的养老金更低，很多农村地区由于经济不发达，老人基本上只能依赖子女养老。从这一点上来说，我国现行养老保险制度存在的问题不只是“双轨制”，而是更为严重的“多轨制”，它是我国城乡差距、城乡居民享受权利不公平在养老保险制度设计上的一种反映。

将农村居民排除在基本养老制度设计之外，其根源在于我国长期实行的城乡分治制度，政府在考虑民生保障时，其目标对象往往只是城镇居民，农村居民则被视为可以自给自足来满足生存而被忽略。实际上，中国的农民解决了世界上人口最多国家的吃饭问题，为社会的运转提供了最为基础的条件，但他们的基本权益在计划经济时期通过“人民公社”制度被剥夺。在改革开放以后，农村居民的基本权益保障有了很大的提高，但其应该享受的由政府所提供的民生基本保障仍然严重低于城镇居民。北京大学国家发展研究院去年6月发表的一份报告说，在我国农村地区，只有25.6%的老人享有新型农村社会养老保险，另有3/4的农村老人如果没有购买商业养老保险，他们就完全没有养老保障。

因此，这次国务院常务会议决定，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这是一个重要的跨越。常务会议表示：“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求和推进‘新四化’建设的需要，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。”其实还可以看到，统一城乡养老保险的另一个潜在意义在于，将使现在依然存在的城乡分治的二元化社会结构逐步瓦解，实现真正意义上的城乡平等。

当然，要建立统一的城乡居民基本养老保险制度，必须充分意识到面临的困难，其中最大的困难自然是资金问题。目前我国的社保基金只涵盖了城镇居民，农村居民的养老保险虽然也像城镇居民养老保险一样走的是个人缴、集体助、政府补的道路，但由于农村经济发展普遍低于城镇，因此无论是个人缴还是集体助，其能力都可能是有限的，需要政府财政作出更大的努力，才能抹平城乡养老保险制度之间的鸿沟。对这方面的问题，此次国务院常务会议也已经考虑到了，决定由中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。相信通过这样的努力，农村居民养老保险当能建立起基本的保障。

周俊生（上海 学者）