国务院常务会议日前决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将两项制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。尽管我国目前社会养老保险还包括事业单位、城镇职工、城镇居民和新型农村社会养老保障等多种，此次合并的只是后两项，但已经清晰地表明，我们在社会体制改革方面正在迈出坚实一步。

应该说，这是一项水到渠成的政策改革。在实践层面，据了解，全国已有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度。从制度层面来看，这两种保险的制度框架基本一样，而2010年通过的社会保险法也规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”尽管如此，这一改革无论从政策本身，还是从它激发的正面效应，都是意义深远的。

根据新制度，基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。由中央财政统一承担责任，起步虽然还很低，但起码可以保证基本生活，尤其是对农村的老人来讲，免除了后顾之忧。依据人社部2012年的人口数据，按照每人每月55元的标准，全国基础养老金年支出为862.95亿元，这是一笔可观的福利。应该说，在整个国家财政10多万亿元的结构中，这是一个相当小的比例，却解决了老年人口的基础养老金问题，是一项投入不多但效果极好的德政。

从政策的效果来看，城乡统一基本养老保险制度的建立，也是缩小城乡差别的重要举措。仅从当前看，中国60岁以上老年人口突破2亿，城居保和新农保合并后，将直接使1亿多的老年人受惠，其中90%以上都是新农保人员。在现行社会管理结构中，所有社会保险、社会福利和社会救助制度，都是按照城乡身份分类管理的体制来设置。将一半以上老年人口的基础养老金统一管理，不分城乡户籍，客观上将对现行户籍制度产生较大影响。

对其他领域改革而言，这一制度使中央、地方和个人承担起不同责任，即使在国际社会养老福利制度中，也具有较大创新性。这一改革也将促进社会理念的转变：不到1000亿元的财政支出，可以建立起覆盖面很广的老年人的福利性养老金制度，从而破除长期以来的“福利恐惧症”——即动辄以国家大、人口多为由，而不去计算实际费用，认为“条件还不具备”。其实，从当前的社会救助制度看，实行城乡最低生活保障的人口超过7000万，即使养老金覆盖到这部分人群，每年财政支出也没有达到2000亿元，在国家财政结构中比例相当小。如果能够改进管理体制，不再囿于几十年来沿袭的老办法，应该说，我国社会已经完全具备了条件，以建立与人均国内生产总值6000美元以上经济发展水平相适应的社会福利制度。

改革突破口的选择相当重要。人们往往认为所有的改革都要“啃硬骨头”，其实，成功的改革往往是从容易做的薄弱环节开启的。在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，实际上是为整个养老金制度的改革奠定了一项基础性工程。按照城乡统一的体制得到基础养老金，实现老有所养，建立坚实的底线保障以后，如果循此政策方向推进，逐步提高基础养老金，覆盖更多的人群，更大范围和更深领域的改革也将值得期待。

（作者为北京师范大学中国公益研究院院长）