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分权,是为了干净用权

2014-02-12 08:51? 刘哲昕?来源:解放日报  责任编辑:林锦   我来说两句
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限制“一把手”的权力,并不是要否定“一把手”的权力。其目的在于,通过对“一把手”权力的更好赋予和分割,避免因权力过于集中而导致的一些弊端

“一把手”对“人财物”的“不分管”并不是“不管”,而是“不直接管”,在超脱利益纠缠的大原则、大方向上还是要管的。这种“间接管”属于统管,即“统揽全局,总负其责”

近日,中纪委研究室就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时指出,要切实强化权力制衡,按照分工负责原则,适当分解主要领导干部权力,减少主要领导干部对具体事务的插手干预,积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。“主要领导干部”俗称 “一把手”,在我国的体制语境中,“一把手”往往具有毋庸置疑的权威,其权力制衡从来就是一个敏感的老大难问题。因此,该消息一经报道,立即引来全社会的瞩目。

在中纪委研究室的解读报道发布2天之后,山西省出台规定,明确“一把手”不直接分管干部人事工作、财务工作、工程建设项目、行政审批以及物资采购等五项工作。其实,山西的规定并非孤例,“一把手不直接分管”更非新规。早在几年前,广东、辽宁、安徽、云南、重庆等多个省份及下辖市县就先后出台过类似规定,探索以“不直接分管”制衡“一把手”的可行性。然而,尽管这些地方尝试值得鼓励,但对公众来说,还很难说看到了立竿见影的效果。这也进一步说明,制衡“一把手”并不简单,需要对“分权”后能否用好权、如何用好权,仔细剖析、系统考虑。

要制衡“一把手”执掌的权力,首先就要认识“一把手”。所谓“一把手”,其实并非一个简单的“有权领导”的范畴,“一把手”的设置乃是我国党政权力“统揽全局、协调各方”的缩影与着力点,是当前权力体制演进的必然逻辑结果。它的身上既凝聚了这一体制的成功密码,也隐藏了这一体制的内在缺陷。

限制“一把手”的权力,并不是要否定“一把手”的权力。其目的在于,通过对“一把手”权力的更好赋予和分割,避免因权力过于集中而导致的一些弊端,如腐败、权力滥用等。尤其在目前体制改革尚未到位、“一把手”腐败案件高发的情况下,先行出台若干分权制衡的机制很有必要。权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败;抑制权力的腐败不能仅靠道德自觉,必须用权力来制衡权力,这就是分权制衡的基本道理。从这个意义上说,在目前“一把手”权力高度集中的体制条件下,探索将“一把手”的“绝对权力”进行必要的分解,乃是实现制衡的前提。

限制“一把手”的权力,也不意味着“一把手”责任的分解。不直接分管之后,需要对相关干部的权责利进行更详细具体的规定。“一把手”对“人财物”的“不分管”并不是“不管”,而是“不直接管”,在超脱利益纠缠的大原则、大方向上还是要管的。这种“间接管”属于统管,即“统揽全局,总负其责”。因此,“分权”之后,“一把手”责任不减,工作落实不到位,还是要被问责的。

权力制衡既有“内部制衡”,也有“外部制衡”。具体采用何种制衡方法则要根据权力的性质而定。比如,立法机构的所谓“一把手”,本质上只是一个召集人,其对立法机构的其他成员不具有领导的权力,彼此之间本身是典型的内部制衡关系。而对于行政机关而言,“一把手”乃是首长负责制的核心人物,其对行政机关的其他成员具有领导的权力,对于这种权力的制衡既要来自于内部,也要来自于外部。

“一把手”权力的外部制衡可以从两个方面入手。其一,打造更加垂直独立的监督权。十八届三中全会《决定》明确指出,要强化上级纪委对下级纪委的领导,查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。同时要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。“两个为主”和“两个全覆盖”抓住了问题的关键,为将来打造更加垂直独立的监督权奠定了坚实的基础。无论“一把手”的权力有多大,一个强大的监督权都会对其构成有力的制衡。

其二,发展更加广泛真实的人民民主。十八届三中全会《决定》指出,发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家作主为根本。要坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论与实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治作用。“一把手”的权力来自于人民,服务于人民,人民理应对其拥有评价和制约的终极权力,这种权力就是人民民主。无论“一把手”的权力有多大,广泛真实的人民民主都足以对其构成终极的制衡。

自上而下的监督权是一种体制的自觉,自下而上的人民民主则是一种民主的倒逼,二者的有机结合乃是“一把手”权力制衡的根本之道。此外,健全的市场机制与透明的法治体系,也是 “一把手”权力制衡的必要环境。当市场在资源配置中起决定性作用的时候,当权力真的被关进制度的笼子之后,相信整个社会都会对“一把手”的权力滥用拥有强大的免疫力。(作者为中国浦东干部学院法律与人文综合教研部主任)

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