【“互联网交通”并非简单的对原有利益格局的洗牌，更是对存量资源的结构性优化和重组。在此背景下，相关部门在新旧两种力量博弈的拉力中，应以深化改革为基点去制定监管政策。】

10日，酝酿已久的出租车改革方案终于出炉，且针对出租车和专车各发一文。对于备受关注的专车监管问题，征求意见稿将专车纳入出租车行业管理范畴，并提高了其进入门槛。而关于专车相关规定，也被坊间称作“专车新规”。

交通部征求意见的“专车新规”之所以引起广泛关注，一是在专车诞生后的近两年，已有无数消费者切身体验过专车的便捷服务，“专车新规”的最终定调与消费者利益息息相关；二是在“互联网 ”已成为推动经济转型战略性抓手之当下，“专车新规”何去何从，是改革还是倒退，不仅被舆论视为“互联网 ”战略深度攻坚的风向标，某种程度上也在考验诸多领域深化改革的决心。

或许，基于“专车新规”定调将系统冲击现有出租车利益格局，全国版的“专车新规”存在适度缓和矛盾的必要，毕竟，从发布征求意见稿到最终确认实施，这期间既可以广泛征求社会意见，也便于地方主管部门提前进行协调应对的准备。

从共享经济角度看，专车这一“互联网交通”的新模式，已成为不可逆转的新经济潮流。这并非简单的对原有利益格局的洗牌，更是对存量资源的结构性优化和重组，其对移动互联网和大数据的充分运用，更便利于人们的出行，其衔接起众多的存量社会车辆，则更是超低成本地提升了社会运行效率。在此背景下，相关部门在新旧两种力量博弈的拉力中，是仍然以保守的心态维护旧的利益格局，还是顺应乘客利益，拥抱“互联网 ”的大潮，也是一个如何全面深化改革的观察切口。

当然，给予专车更具开放性的成长空间，也会给各地新增极具挑战性的新命题：面对陌生的专车和专车司机群体，如何尽快构建新型的治理体系？如何重新协调他们与出租车公司、司机的关系？……面对由专车带来的租约车行业利益矛盾，要找到破题之方，还须从尊重市场规律、相信社会自治、拥抱技术革命等契合深化改革的维度，去循序破解，而非重回惯性监管思维的窠臼。

具体到刚刚颁布的“专车新规”征求意见稿，我们希望未来最终定调的“专车新规”能更具开放性思维。在上海版试点成熟后，对专车资质的认定，可以尝试推出注册制，亦即主管部门设定标准，核准权限下放至专车平台，甚至在专车注册制试点达到预期成效后，原有的出租车牌照审批模式，也可以此类似进行注册制改革。而不可重复此前的出租车牌照审批模式，更不宜将审批权直接下放至县一级，否则围绕专车新型的垄断利益格局又会形成。

而在对专车“收编”的同时，出租车行业经营管理机制深化改革亦需并推。交通部有关人士表示，首先要求各个地方取消经营权有偿使用费。而实质上，义乌、杭州等地在取消出租车准入限制、数量管制、价格管控上已有先行举措，其他地方亦可步子迈得更大。本质上，出租车市场改革与专车规范化脐带相连，也该相辅相成。

“互联网 ”是全面深化改革的重要驱动，专车又是“互联网 ”的代表性产物，基于此，相关监管应有攻坚克难的决心，为深化改革助力，而非以刻舟求剑态度制造改革“堵点”。

千呼万唤，出租车改革方案终于掀起了盖头。10月10日，交通运输部同时发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿，向社会公开征民意。两大意见稿中的亮点不少，其中包括：新增出租车经营权全部无偿使用；出租车“份子钱”可协商；“专车”等新业态纳入出租车管理范畴；“专车”使用性质要登记为出租车客运，私家车不得接入专车平台，等等。

出租车的改革，是一次利益大洗牌。利益博弈的失衡，导致改革姗姗来迟。不得不说，网络约租车是一个搅局者，它的出现，推动了出租车改革的提速。作为已经不太新的新生事物，网络约租车的出现是一个必然，其廉价高效的服务，是市场效应得以充分发挥的有力体现。政府将其纳入管理范畴，使其规范化、合法化，是理所应当的。

但是，我们不能仅满足于网络约租车的合法化，还应当减少限制，促进其健康发展，使其市场搅局者的角色继续保持。改革不是保护哪一方利益，政府的职责是维护市场健康，均衡各方利益。从目前来看，网络约租车的价格优势对巡游出租车造成了很大的冲击；而巡游出租车是政府定价，的士司机不能也不够条件自行降价“促销”。如何维护好的士司机的利益？显然，不能通过抬高网络约租车门槛、削弱其市场竞争力的方式，来迁就巡游出租车，因为这样会伤害乘客利益。更重要的是，这也不符合市场经济的原则。

交通运输部的“指导意见”提出新增出租车经营权无偿使用，出租车“份子钱”可协商，无疑是一个正确的思路。出租车经营权与“份子钱”是不同的概念，前者是政府向出租车企业收取的经营费，后者是企业向的士司机收取的承包费。政府让利，必然会使“份子钱”相应下降，而三方协商机制，又为“份子钱”进一步下降提供了可能，毕竟“份子钱”太高早已是社会共识，收费太高会导致的士司机的流失。

这时候，政府还有很重要的一件事要做，那就是逐步放开出租车价格，将政府定价改为指导价，以方便出租车企业参与市场竞争。过去实行政府定价，是担心出租车违背公益原则，对乘客乱收费，如果市场竞争足够充分的话，乱收费行为会受到市场之手的无情惩罚。正因如此，政府也没有必要对网络约租车的低价经营作出限制，因为网络约租车企业不可能干赔本的买卖，何况它们真要是干这种傻事，政府也干预不了，毕竟它们还可以通过发放优惠券的形式来变相低价销售。

总之，尊重市场是出租车改革成功的关键所在。两大意见稿中虽然“干货”颇多，但仍有进一步完善和补充的空间。但愿，在其公开征求民意过程中，能吸纳更多有建设性的意见，使改革更合乎民众的期望。

【只有政府监管“ 互联网”，而非让新技术适应传统监管路数，专车与当下的约租车行业问题才能得到更好解决。】

10月10日，交通部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。新规甫出，引发广泛解读。

在上海颁发首张专车牌照后，舆论关注已久的国家层面专车管理办法，就立马露出“真容”，虽然是征求意见稿，但从中不难窥见对专车的管理思路。

就新规而言，它明确在规范市场基础上，给予专车“合法身份；还一定程度上开放了网络预约出租车的数量管制，这必将对现在租车市场上的行政垄断产生极大冲击。但在某些方面，它亦不乏改进空间。

第一，上述《指导意见》中提出了“出租汽车运力规模实行动态调整”，“建立动态监测调整机制，每年评估市场供求情况并及时调整运力规模”。事实上，当下信息技术极为发达，商业策略可以分钟为单位进行更新，像淘宝的负载均衡更是以秒为单位。在此技术条件下，把每年一次的评估并调整出租车数量称为“动态”，有些滞后。其实凭生活常识都知道，租约车需求所需的动态调整，应针对的是上下班高峰、雨雪天气的峰值需求，以小时甚至分钟为单位才能满足消费者需求。这也可凭着当下技术与市场对接去完成。

第二，此次新规明确，所有专车都须登记为运营出租车。可以料定，新规之下，平时偶尔开开专车的兼职私家车车主将会退出运营行列。而有些将性质变更为“运营车辆”的私家车，因强度并不大，是否当遵循现行《机动车强制报废标准规定》中的8年报废期限，此前也是舆论纠结的“点”。实质上，若基于对车辆运营安全性考虑，完全可借用网络时代大数据思路，对车辆报废里程数进行设置和监控。

从更大的范围看，私家车在闲暇时间从事专车，分摊了车辆保养、折旧费用，正是共享经济的本质。从此角度看，对网络预约出租车的八年强制报废规定，实际上把依托互联网的共享经济最关键的部分剔除掉了，有买椟还珠之嫌。

第三，此次新规还规定：申请从事网络预约出租汽车经营的，应根据经营区域向相应的设区的市级或县级道路运输管理机构提出申请。互联网最大特征就是在地域上缩短了服务商与消费者的距离。淘宝在杭州申请执照，服务器放在杭州，就能为遍布大江南北的淘宝店主与消费者服务。可如果要求网络平台方需在县级地区申请执照，却难免带来审批层级过多的局面。相较之下，上海专车新政通过市级层面，直接对网络约租车的资质审批和管理权限进行监管，更契合简政放权本义。试想，若淘宝、京东等在每个县都要办个执照，那恐怕也难有中国互联网今天的繁荣局面。

此外，在某些细节设计上，也可更多地遵循互联网思维，利用新技术。比如让专车装计价器，在GPS广泛应用的当下，其必要性着实存疑。

李克强总理提倡万众创新，通过“互联网 ”改造传统产业来改善中国产业结构。这就需要政策设计创新为其“护航”。相关部门在制定政策、实施管理时，也要把自身管理职责放在新的技术与市场条件下去思考，而不是让新技术适应传统监管路数。也只有政府监管“ 互联网”，互联网 才能更蓬勃生长。

【维护大多数人利益，是市场的顺应市场，该政府的不避职责，归社会的强化合作，这是出租车新旧业态融合发展的正路】

自从国内多家互联网叫车平台推出各种专车服务以来，赞成与反对的辩论就从未停息。但至少在一点上争论各方是有共识的：“专车”的出现是一条鲶鱼，必将搅动出租车行业的变革。

这种“鲶鱼效应”已经显现。10月10日，交通运输部公布了两份“征求意见稿”，意在通过深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展，对网络预约出租汽车经营服务管理进行规范。两份征求意见稿，使“专车合法化”的靴子终于落地，回应了人们期待已久的改革命题。这将是世界上第一个认可专车、规范专车的法规，在许多市场化国家明令禁止专车的环境下，我们在国家层面予以认可，体现了政府对创新的鼓励和包容，从中也可感受到，监管部门助推出租车新旧业态融合发展方面的改革思路。

应该说，网络预约出租汽车在全世界都是一个新生事物，政府如何监管一直争议不断；传统出租车行业的发展，也是诸多大城市共同面临的老难题。交通部起草的这两份文件，历时9个多月、召开30余次会议，征求了多方意见并借鉴了国外经验。但正如论者指出的，各国或堵或疏的举措，往往是“顺了姑心失嫂意”，很难做到各方皆大欢喜。因此，有人对这些文件内容产生疑虑，也是预料中的。专车的准入门槛是否过高，一些条文是否在保护落后业态……在征求意见的过程中，如果这些疑虑是误解，相关部门需要像文件起草时一样，耐心诚恳地给予回复；如果有的问题确实存在，则需通过进一步细化予以调整。

到今天，新旧业态融合发展的改革方向，已经成为上上下下的共识。关键在于，如何融合发展？

可以说，出租车的新旧业态就像奔驰在同一车道上的两辆赛车，交通部两份文件提出融合发展思路，并对网约专车“提高出行效率、便捷群众出行”的作用给予肯定，是想把二者从混战拼杀的单赛道，融合发展到有序互补的多赛道，实现两者并轨同行、美美与共。这其中的难度，不言自明，考验的是政府“调和鼎鼐”的现代化治理水平。能不能推进这种融合，关键在于能否把握好两个平衡。

首先是平衡发展权利。任何事物都是相对的，新旧业态绝非“你死我活”，必须对二者的发展留出空间、做出设计、给出路径，不能在改革中激化矛盾、制造新的冲突。传统出租车行业积弊甚重，这次深化改革如能像方案设计的那样厘清发展定位，克服经营权、价格、承包费等多年为人诟病的“顽症”，无疑是给出租车从业者松绑的一大历史进步。同时，网约专车也需要有个“说法”，对其监管规则、责任义务进行明确界定，既给予应有的管理，也留出发展的空间。这种空间，必须是切实能够兑现的，不能“看起来很美”却“障碍万千重”，否则就会如舆情担忧的那样，成为绊倒专车的“致死绳索”。

其次是平衡多方利益。改革就是利益的重新调整，必须兼顾各方利益诉求，既不能“拉偏架”帮出租灭了专车，也不能活了专车、死了出租。叫车软件优步在欧洲扩张之时，就曾引来出租车司机抗议。新旧业态如何此长彼长，而不是此消彼长，需要错位竞争、相互补充，全局考量。改革方案应尽力体现这种政策引导，使二者在差异化经营上各美其美，成为城市客运系统中的并蒂莲。

“给地方充分的自主权和政策空间”“不搞‘一刀切’”“各地根据本地实际情况，自行确定具体车辆标准、营运年限和车辆标识”……交通部文件中的这些表述，留出了“中央定方向、地方做试点”的空间，也表明了改革的复杂性。如何坚守改革为了人民的根本立场，在顶层设计中贯彻鼓励创新、规范市场、保护乘客的理念，同时顺应简政放权的时代潮流，对一些可能被权力滥用的条文，作出约束性解释和限制条款，避免出现新的垄断和壁垒，都需要各地在实践中不断探索和修正。

越是处在改革深水区，越要充分把握其中的复杂性和艰巨性，在改革系统性和方法论上形成共识，在共同解决问题中求取最大公约数。为了大多数人的利益，是市场的顺应市场，该政府的不避职责，归社会的强化合作，这才是出租车新旧业态融合发展的正路。

【出租车业改革，制度设计者应多讲一些共享，市场参与者应习惯于公平竞争。如此，才能找到监管与市场间的最大公约数。】

10月10日，交通运输部同时发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿，向社会公开征求意见，为期1个月。意见稿一公布，网约车管理办法即引发广泛关注。关注点主要集中在两个方面：禁止私家车接入专车平台，是合理管制还是否定“共享经济”；对专车增设年限、驾驶员资质、保险等行政审批事项，是管理的需要还是有违简政放权。

激烈争议的背后，反映出的是对出租车改革的两种评判思维。站在监管者角度，无论出租车市场业态发生了多大变化，都应依法合规，将带有法律规避性质的专车服务纳入管理，才能授予其合法性，这一立场无可非议；站在市场参与者角度，市场是创新价值的判定者，专车服务的火爆已经赋予了其应有的法理性，市场自发秩序的有效性以及市场应有的创新应该维护。

让出租车业改革顺利进行，需要尽可能弥合分歧，多一些共识。管理者需要意识到，创新通常就是对既有管理体制和市场格局的突破。鼓励创新，就必须对创新的“破坏性”有更大的容忍度。只要创新在总体上能够增加社会总收益，就应该受到保护。私家车进入市场，极大改善了出租车市场的供需紧张关系，创设了多样化服务体系，尽管专车服务的出现凸现了乘车安全隐患、挤占道路资源、老年人打车难度增加、侵蚀传统出租车业市场份额等问题，但这些问题不可一概而论为专车服务所致。城市发展导致公共资源承载力下降和传统出租车行业竞争力下降才是主因。因此，对于专车等出租车市场的新业态确有监管必要，但是否必须将其置于现行制度框架内也需考量。出租车业改革方案，应当更强调鼓励创新、鼓励生成“共享经济”，而不宜一味强调对现行相关机制的维护。

同时，市场参与者也应看到，出租车市场的发展不能只讲创新不讲公平。现实情况是，传统出租车业仍是公共交通不可取代的重要组成部分，但受专车服务冲击，传统出租车业已经出现车辆停运、人员流失的情况。这不仅是因为传统出租车业弊端所致，很大程度上也源于专车服务拥有的竞争优势，这一优势并非全部来自创新，而只是来自运营成本的巨大差异。相对专车，出租车需要付出高昂的运营成本和监管溢价。要形成新老业态能够共存、能够良性竞争的服务体系，二者就需要站在同一起跑线上。这不仅要求传统出租车业打破利益格局，消除自身弊端，也要求专车接受相应的游戏规则。

出租车业改革，制度设计者应多讲一些共享，市场参与者应习惯于公平竞争。如此，才能找到监管与市场间的最大公约数。

本报特约评论员徐立凡

【面对大资本加新技术的野蛮生长，习惯了管控一切的主管部门，确实会有市场失控的恐慌感和“不能不管”的责任感。但“互联网 ”带来的，本来就是对旧有市场秩序的颠覆和重组，而不是对传统市场的拾遗补缺。】

交通运输部日前发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》以下(简称《意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，进行为期一个月的公开征求意见。

对照《意见》和《办法》，主管部门扶助出租、抑制专车的初衷相当明确。譬如，《意见》的核心意见，如取消出租车经营权的有偿使用、协商确定“份子钱”等规定，都是针对出租车管理痼疾的对症下药，如能认真落实，确实有望优化出租车经营环境，提高出租车司机收入，稳定出租车市场。与此相对，《办法》中的主要办法，如私家车必须变更为运营车辆、专车司机必须持证上岗、必须与约租车平台签订劳动合同等规定，一方面提高了车辆、人员的准入门槛和运营成本，进而限制了潜在的专车数量；另一方面，一个与众多司机签订了劳动合同的约租车平台，已经事实上变成了另一种形式的出租车公司，极大地提高了运营成本和风险责任，也就相应地减弱了对传统出租车行业的冲击力。

这样的初衷，其实并不令人意外。资本的欲望携技术进步的力量，必然在市场上野蛮生长、一往无前；而政府部门出于维护市场秩序和社会稳定，站在相对保守的立场，为横冲直撞的资本勒一勒缰绳、踩一踩刹车，是市场发展中的常态。以Uber(优步)为代表的约租车平台，已经在世界范围内表现出资本加技术的强大力量，所到之处，无不把既有的出租车市场搅得天翻地覆。中国本土的滴滴、快的，也在此前缺乏规范的灰色空间中，对传统出租车行业带来巨大冲击。面对这样的局面，以法律或政策的形式对巨变的市场进行适当的约束和规范，以使其在相对稳定的情况下实现技术升级和市场转型，本来也是管理部门的职责所在。

问题的本质在于，管理部门的思路和方式究竟应该“保守”到什么程度？是在保持相对稳定的前提下，鼓励、扶持技术进步和市场创新，帮助、引导传统行业有序地整合进新的市场常态？还是约束甚至抑制创新，试图把新的市场形态强行纳入已经摇摇欲坠的旧常态？

而这次的《意见》和《办法》甫一出台即受到舆论的普遍质疑，就在于大家普遍感觉到，《意见》和《办法》的思路明显地倾向于后者而非前者。也就是说，如果《意见》和《办法》都能得到真正的落实，则其扶助出租、抑制专车的思路和政策，将只是“规范”出几家只能网上约车、不能巡游揽客的出租车公司，而不是创新、开拓出一个大家期待中的，以互联网技术和共享经济为基础的多元化的全新市场。而且，这样的思路一旦具体落实为法律，则连原来的灰色空间都不复存在，以往专车带给消费者的各种实惠和惊喜，也就彻底变成了回忆。主管部门此前承诺的不能把专车“一棍子打死”，也就变成了“一棍子打个半死”。

面对大资本加新技术的野蛮生长，习惯了管控一切的主管部门，确实会有市场失控的恐慌感和“不能不管”的责任感。但“互联网 ”带来的，本来就是对旧有市场秩序的颠覆和重组，而不是对传统市场的拾遗补缺。资本的逐利欲望一旦与人民群众的实际需求合拍，其巨大的力量就没谁能挡得住。当年的淘宝，就是这么野蛮生长出一个几乎无限巨大的网购市场，其摧枯拉朽的力量，更是几乎颠覆和重组了从生产到流通的全产业链。前车有辙，后车可鉴。

【按照《行政许可法》相关规定，如果能够交给市场决定的，则不宜再设立额外许可。专车本身就源自城市出行市场，是基于互联网分享经济模式的应用，属于典型的市场调控范围。政府部门不宜将已经充分市场化的专车，再“拉回到”出租车时代。】

十月十日，交通运输部对外发布了《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》草案，开始正式向社会公开征求意见。如不发生意外，我国将成为世界上首个正式承认专车合法化的国家，从这个意义上说，交通部的立法占尽互联网＋的先机，至少解决了专车“洗白”的性质问题。

然而，草案对专车合法化的肯定是附带苛刻条件的。草案第一章明确了专车未来的各位“婆婆”。专车监管部门不仅包括县级以上的道路交通管理部门和出租车管理机构，而且还包括发改委、人民银行、公安、价格部门、商务、工商、网信和税务在内的十几个政府部门。对于出生于互联网土壤的专车来说，还没等过门，十几个“婆婆”正在摩拳擦掌等着教训这个小媳妇。

对专车设立行政许可源自2004年国务院下发的暂时保留行政许可的明细，其实，这个榜单并没有对专车的具体规定，只不过交通部将专车定性为出租车，而出租车则属于榜单第112项许可范围之内。从简政放权政府改革方向看，行政许可应该是越来越少，按照《行政许可法》相关规定，如果能够交给市场决定的，则不宜再设立额外许可。专车本身就源自城市出行市场，是基于互联网分享经济模式的应用，属于典型的市场调控范围。政府部门不宜将已经充分市场化的专车，再“拉回到”出租车时代。再说，交通部作为立法者，是否有权对2004年国务院做的许可明细进行扩张性解释？是否有权以规章的形式设立多个依靠市场规律就能够解决的许可？

当然，我国城市发展水平尚不平均，很多三四线城市尚未完全普及移动客户端，市民出行也不存在较大的压力。在面对参差不齐的城市出行矛盾时，草案作为全国通用的行政规章，很难全面考虑到几百个城市特有的交通状况，也就不宜做出“一刀切”的规定。

草案第三章规定了专车车辆和司机的行政许可，将《道路运输证》和《从业资格证》分别作为管车和管人的两大约束。如果专车司机都是全职司机，专车都是运营车的话，那么，互联网＋专车的经济模式也就不再是“分享经济”，运营的职务行为何谈“分享”之有？

也许草案的初衷是以劳动就业和保护司机权利为出发点。不过，从专车市场实践来看，不少的专车司机是偶尔拉活贴补家用，其本身都有本职工作，草案的强制性“一刀切”，不仅不会保护司机权益，反倒是以“劳动合同”为名剥夺了他们《宪法》所规定的劳动权。当然，不排除各城市情况不同，可能存在有想成为全职专车司机的人，但立法也不能保护了少数人利益，反而侵害大多数司机的合法劳动权利。

草案第四章对专车经营行为做出的限制，则属于典型的行政干预市场的性质。草案第21条规定，专车在其服务所在地“不应具有市场支配地位”。众所周知，任何商业发展目的都是做大做强，如果市场足够开放和自由，越是民众满意度高的企业，市场份额也就越大。在草案之前，还从未听说过有任何一条立法事先规定好市场份额。我国《反垄断法》和《反不正当竞争法》也仅约束“滥用市场支配地位”的行为，而不是约束占有市场支配地位多少的事实。草案预先画好市场“地盘”的规定令人疑惑。换个角度，如果结合之前个别地方政府打算自己开发经营专车平台的新闻来看，草案的规定或许并非偶然。若真是如此，这条规定就变成与民争利的“利器”，与服务型政府的改革初衷则大相径庭。

□朱巍（中国政法大学传播法研究中心副主任）