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监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一，也是地方各级人大常委会的一项十分重要的职权。改革开放的30年里，地方人大常委会的监督权得到了有效地行使，监督方式日趋灵活多样、监督主体能力不断提升、监督领域进一步拓宽等。但从实践层面看，地方人大常委会的监督工作仍面临诸多问题，比如专业化水平不高、监督的独立性不够以及监督的政治文化没有真正形成等。这些问题在一定程度上制约了地方人大常委会监督工作的有效开展，剖析这些方面的情况将为今后地方人大常委会加强和改进监督工作提供参考。

一、地方人大常委会监督工作的特点及主要问题

(一)监督方式灵活多样，但刚性手段使用不够

监督法立足各级人大多年丰富的实践经验，明确规定了七种监督方式：听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查以及撤职案的审议和决定。前四种监督方式是地方人大常委会在开展监督工作中使用最普遍的手段，后三种监督方式由于自身“刚性”十足，往往在实际工作中使用极少。从淮北市人大常委会监督实践看，也主要是通过听取和审议专项工作汇报、加强计划和预算监督、执法检查以及规范性文件的备案审查来加强对“一府两院”及有关部门的监督。询问和质询、特定问题调查以及撤职案的审议和决定等刚性监督手段在历届常委会开展监督工作的具体实践中从来没有使用过。柔性监督手段以较为温和的方式监督并推动“一府两院”工作，因此深受地方人大常委会的“垂爱”；刚性监督手段因为“杀气”较重，地方人大常委会使用较为慎重。从实际效果看，柔性监督手段对一些社会深层次的问题以及某些重大事项的监督往往显得有些“力不从心”，需要启动质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段。

(二)监督主体能力不断提升，但专业化水平不高

近年来，随着民主法制建设的不断推进和人大工作的深入开展，地方人大常委会促进发展、推动工作的能力也不断提升，地方人大监督工作也有了长足的进步。但随着监督领域的不断深入，专业化监督越来越成为制约地方人大监督工作水平进一步提升的“瓶颈”。地方人大财政监督在这方面表现地尤为突出。由于财政监督的专业性、技术性比较强，财政监督所涉及的内容很广泛。因此，人大开展财政监督必须有自己的专业审查队伍，否则很难实施对政府财政的实质性审查。目前，淮北市人大常委会财政监督工作主要由人大财经委负责，而财经委承担的工作范围较宽，具有专业素养的人员较少，事实上难以确保审查监督工作真正到位。每年，常委会在审议市人民政府财政预算执行情况及收支情况的报告时，由于缺乏与财政相关的专业知识，审议往往停留在表层上，难以深入到财政问题的深层领域，致使审议水平不高，审议效果也不明显。

（三）监督领域进一步拓宽，但监督的独立品质不明显

目前，地方人大监督不仅涉及“一府两院”工作的各个方面，而且逐渐深入社会生活的各个层面。比如，近年来地方人大常委会充分运用召开人大常委会全体会议这一工作方式，不断拓宽监督领域，加强对计划生育、城市管理、旅游开发、招商引资、文明创建、新农村建设等工作的监督。在地方人大监督的实践过程中，监督领域进一步拓宽，监督的权威性进一步彰显，但监督的独立品质依然不明显。一是人大机构独立性不够。基于历史原因，我国党政部门一体化程度高，客观上导致了这种现象。二是人大“异体性”特征不明显。部分地方人大常委会在开展监督工作时过分强调“监督就是支持”，尽量不“影响”政府和“两院”的工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，则是监督主体“异体性”特征不明显，存在与监督对象利益共生、同体共荣的状况。

(四）监督权的行使日益规范，但虚置化现象突出

去年颁布实施的监督法对各级人大常委会的监督工作及监督权的行使在程序上作了进一步规范。地方人大常委会在行使监督权时也是严格依法、按程序办事，但由于种种条件所限，监督权在行使中虚置化现象突出。一是监督主体主动监督不够充分。当前，部分地方人大常委会过分强调对“一府两院”工作的支持，监督权的行使仅仅停留在“支持工作”这一层面，很少深入到推动深层次问题的解决上，致使监督权的行使不够“尽兴”。二是监督对象权力来源不均衡。作为人大监督对象的“一府两院”其权力不仅来源于本级人大的同意，还必须来自相应的上级国家机关或同级党委的授权。理论上，人大对“一府两院”的授权最有法律依据，也最有权威性，但在现实生活中，并不及相应的上级国家机关或同级地方党委对“一府两院”的影响，这种权力来源的不均衡性直接导致了人大监督权被“虚置”。

（五）监督氛围渐浓，但监督的政治文化没有真正形成

作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度已经深刻影响着社会各个层面。地方人大常委会监督职能在与社会组织、公民的互动中进一步强化，监督与接受监督的意识逐步增强，监督的社会氛围渐浓。比如，淮北市人大常委会在开展监督工作时，通过主动邀请人大代表参与、公开报道监督工作进展情况等方式，既推动了工作的开展，也在社会上逐渐培育起监督“一府两院”工作的大好氛围。这种大好的监督氛围对地方人大常委会开展工作是有利的，但同时也是“脆弱的”。因为一旦因监督主体主动性、积极性不够等主客观原因而规避人大监督，这种监督氛围就很难起到有效地制衡作用。不难发现，一种体制性的、彻底深入“社会机体”之内的监督文化正是当前人大监督工作所亟需的。